国家发展改革委办公厅关于印发

《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》的通知

(发改办财金〔2017〕730号)

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：

　　为贯彻落实《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等文件精神，创新融资机制，拓宽政府和社会资本合作（PPP）项目融资渠道，引导社会资本投资于PPP项目建设，扩大公共产品和服务供给，积极发挥企业债券融资对PPP项目建设的支持作用，现将我委制定的《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》印发你们，请认真贯彻执行。

　　 附件：政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引

　　                                      国家发展改革委办公厅

　　                                             2017年4月25日

政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引 

　　为贯彻落实《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》等文件精神，创新投融资机制，拓宽政府和社会资本合作（PPP）项目融资渠道，扩大公共产品和服务供给，根据《公司法》、《证券法》、《企业债券管理条例》，制定本指引。

　　一、适用范围和支持重点

　　政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券（以下简称“PPP项目专项债券”）是指，由PPP项目公司或社会资本方发行，募集资金主要用于以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券。现阶段支持重点为：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等传统基础设施和公共服务领域的项目。

　　二、发行条件

　　（一）发行PPP项目专项债券募集的资金，可用于PPP项目建设、运营，或偿还已直接用于项目建设的银行贷款。

　　（二）PPP项目专项债券应符合《公司法》、《证券法》、《企业债券管理条例》和我委相关规范性文件的要求。其中，以项目收益债券形式发行PPP项目专项债券，原则上应符合我委印发的《项目收益债券管理暂行办法》的要求。

　　（三）PPP项目运作应规范、透明，已履行审批、核准、备案手续和实施方案审查程序。鼓励聘请具有相应行业甲级资质的中介机构为项目编制可行性研究报告。

　　（四）应建立以PPP项目合同为核心的合同体系，相关合同文件应合法、规范、有效，包含股东持股比例、项目运营收益来源和标准（包括但不限于项目运营收入、运营成本、财政补贴、税收优惠、提前终止补偿等）、项目风险分担模式等内容。

　　（五）PPP项目应能够产生持续稳定的收入和现金流，项目收益优先用于偿还债券本息。来源于政府付费和财政补贴的项目收益应按规定纳入中期财政规划和年度财政预算。

　　（六）传统基础设施领域的PPP项目应纳入传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目库。

　　三、审核要求

　　（一）在相关手续齐备、偿债措施完善的基础上，PPP项目专项债券比照我委“加快和简化审核类”债券审核程序，提高审核效率。

　　（二）在偿债保障措施完善的情况下，允许企业使用不超过50%的债券募集资金用于补充营运资金（以项目收益债券形式发行PPP项目专项债券除外）。

　　（三）主体信用等级达到AA+及以上且运营情况较好的发行主体申请发行PPP项目专项债券，可适当调整企业债券现行审核政策要求：

　　1、核定发债规模时不考察非金融企业债务融资工具的规模。

　　2、发行人可根据实际情况自主选择是否设置市场化增信方式。

　　3、以项目收益债券形式申请发行PPP项目专项债券，可不设置差额补偿机制，但应明确项目建设期利息偿付资金来源，并提供相应法律文件。

　　（四）鼓励上市公司及其子公司发行PPP项目专项债券。

　　（五）PPP项目专项债券发行人可根据项目资金回流的具体情况科学设计债券发行方案，支持合理灵活设置债券期限、选择权及还本付息方式，债券存续期不得超过PPP项目合作期限。

　　（六）PPP项目专项债券批复文件有效期不超过2年。债券发行时发行人自身条件和PPP项目基本情况应当未发生可能影响偿债能力的重大不利变化。

　　四、信息披露和投资者保护

　　（一）PPP项目专项债券信息披露要求

　　1、发行人和主承销商应在债券发行前，按要求对项目实施方案、PPP项目合同、项目入库情况、建设运营情况及本期债券可能存在的风险等事项进行充分披露。

　　2、发行人和主承销商应在债券存续期内，定期（原则上每个计息年度不少于两次）在中国债券信息网等相关媒体上公告或向投资者通报项目建设进度、项目合同履约情况、运营服务绩效评价结果等信息。

　　3、债券存续期内，项目建设、运营情况发生重大变化或发行人发生对投资者有重大影响的事项，应按照规定或约定履行程序，并及时公告或通报。

　　（二）完善PPP项目专项债券投资者保护机制

　　1、发行人应在募集说明书中约定投资者保护机制（例如交叉违约条款、事先约束条款等），明确发行人或PPP项目本身发生重大事项时的应对措施。

　　2、发行人应在募集说明书中约定加速到期条款，出现严重违约、不可抗力或PPP项目提前终止等可能损害投资者权益的重大不利情形时，经债券持有人大会讨论通过后，可提前清偿部分或全部债券本金。

解读：

PPP项目债券融资开闸 国家发改委发布PPP项目专项债券指引

作者：吴浩  赵超霖

来源：《中国经济导报》

导读：4月25日，国家发展改革委正式印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》。

据悉，政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券（以下简称为“PPP项目专项债券”）是2015年以来国家发展改革委推出的第9个专项债券品种，也是国家发展改革委继PPP项目资产证券化之后，又一次为推动PPP发展出台的重大政策。

中国宏观经济研究院投资所政策研究室主任吴亚平评价说：“该品种是为PPP项目融资包括运营期再融资量身打造的，对于解决PPP融资难问题很有意义。”

债券融资推动PPP可持续性发展

近年来，习近平总书记、李克强总理、张高丽副总理多次做出批示，要求各部门、各地区从全局出发，加强协调，完善机制，在推动PPP发展中发挥应有作用，取得更大成效。

能够有效撬动社会资本的PPP无疑是当前促投资、稳增长工作的重要环节。但在其强劲发展的背后，融资难、融资贵、融资渠道不畅通成为亟需突破的瓶颈。

为贯彻落实中央领导同志重要批示以及《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发【2016】18号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发【2014】60号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发【2015】42号）等文件精神，国家发展改革委积极发挥企业债券融资对PPP项目的支持作用，制定了《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》(以下简称“《指引》”)。

《指引》明确“PPP项目专项债券”是指由PPP项目公司或社会资本方发行，募集资金主要用于以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券。同时确定了现阶段支持重点为能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等传统基础设施和公共服务领域的项目。

支持重点领域投资项目建设，既是深化投融资体制改革赋予企业债券的重要使命之一，也是企业债券区别于其它公司信用类债务融资工具的鲜明特点之一。这和PPP针对具体项目的天然属性高度契合，能够更有效地打通投资融资渠道。业内专家表示，债券融资和PPP的首度结合让人充满期待。

《指引》指出，PPP项目专项债券的发行形式既可以是普通企业债券，也可以是项目收益债券。特别是后者，可以不受社会资本方自身条件的限制，更多关注PPP项目未来现金流，也成为众多专家更为认可的发债方式。“从发债解决PPP项目融资的角度说，项目收益债比较合适。”大岳咨询公司总经理金永祥表示，“但这对项目自身条件和现金流有比较高的要求，需要政府在收费制度、价格制度等方面加快改革，以期改善项目现金流水平。”

如其所言，不论是采取哪种方式发行，《指引》均要求PPP项目应合法规范、真实有效，能产生持续稳定的收入，且已履行审批、核准、备案手续和实施方案审查程序。

广发合信产业投资管理公司总经理李茂年表示，PPP项目专项债券的推出主要具有四方面意义：一是有助于借助资本市场的力量，促进PPP项目的标准化和规范化，提升对投资者的吸引力；二是有助于推进PPP项目融资渠道的多元化，改变以往主要依靠银行贷款等间接融资方式的融资格局，逐步降低融资成本；三是有助于提供涵盖PPP项目全生命周期的综合金融服务，满足PPP项目差异化融资需求；四是有助于促进多层次资本市场的形成，更好发挥金融服务实体经济的作用。

中国工程咨询公司研究中心副主任武威从完善PPP资金成本形成机制的角度分析指出：目前PPP项目资本金收益率对于政府和社会资本基本是“打哑谜”，最近山东某PPP项目出现“双0中标”(中标金额报价中，“资本金投资回报率”和“项目公司年融资利率”两项报价都是“0”)，就是由于主要依靠企业自有资金和银行贷款的PPP融资格局，难以衍生出科学的资金成本形成机制。而通过债券市场融资可以有效地为PPP项目资金定价，减少信息的不对称性。

企业债券服务实体经济再有突破

PPP项目专项债券的推出不仅利好PPP行业，也成为企业债券加快改革创新的新标志。

2015年以来，国家发展改革委按照推动投融资体制改革的要求，着重发挥企业债券对社会资本的引导和放大作用，在核准中采取了一系列简政放权、提质增效的重要举措，同时结合实体经济需求出台了一系列创新债券品种。PPP项目专项债券集合了其中诸多改革创新要素，并有所突破。

在发债主体上，《指引》除明确社会资本方和PPP项目公司均可作为发债主体外，又进一步鼓励社会资本方中的上市公司及其子公司发行PPP项目专项债券。

在审核发行上，PPP项目专项债券比照国家发展改革委“加快和简化审核类”债券审核程序，提高审核效率；债券发行方案可根据项目资金回流情况科学设计，支持合理灵活设置债券期限、选择权及还本付息方式；根据PPP项目融资特点，该专项债券批复文件的有效期由一般企业债券的1年延长为2年。

在募集资金使用上，《指引》规定该品种的募集资金既可以用于PPP项目建设、运营，又可偿还已直接用于项目建设的银行贷款。在偿债保障措施完善的情况下，允许企业使用不超过50%的募集资金补充营运资金（以项目收益债券形式发行PPP项目专项债券除外）。充分体现了募集资金使用的灵活性。

北京云天新峰投资管理中心合伙人张继峰指出，PPP项目专项债券发行时间一般比PPP的ABS(资产证券化)要早，不用等到项目运营后，可以极大地支持项目建设期的融资需求，与ABS形成互补。

此外，该《指引》进一步延续了近年来企业债券监管中高度重视信用手段和信息披露的特点。对于主体信用等级在AA+及以上且运营情况良好的发债主体申请发行的PPP项目专项债券，进一步放宽了审核要求：核定发债规模时不考察非金融企业债务融资工具的规模；以项目收益债券形式申请发行PPP项目专项债券，可不设置差额补偿机制。在信息披露方面，除一般性要求外，特别强调应对PPP项目实施方案、项目合同、项目入库情况和建设运营情况等进行充分披露。

国海证券董事总经理王学飞表示，国家发展改革委推出PPP项目专项债券，在满足PPP融资需求的同时，有望通过资本市场和信用体系建设双重力量，促进政府行为规范化和合同履约难等PPP难点问题的解决，进一步推动PPP领域创新发展。

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中国保监会关于保险业支持实体经济发展的指导意见

保监发〔2017〕42号

各保险集团（控股）公司、保险公司、保险资产管理公司：

为全面贯彻落实党中央、国务院关于金融支持实体经济的决策部署，充分发挥保险风险管理与保障功能，拓宽保险资金支持实体经济渠道，促进保险业持续向振兴实体经济发力、聚力，提升保险业服务实体经济的质量和效率，现提出以下意见：

一、总体要求

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，充分认识金融服务实体经济的重要意义，坚持服务国家战略和实体经济的导向，发挥保险业务和资金独特优势，做实体经济服务者和价值的发现者；坚持改革创新的理念，适应实体经济发展的不同需求，不断创新保险产品、业务模式和保险资金运用方式，拓宽支持实体经济的渠道；坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，遵循依法合规和专业化、市场化运作原则。

二、积极构筑实体经济的风险管理保障体系

（一）完善社会风险保障功能，发挥实体经济稳定器作用。积极发展企业财产保险、工程保险、责任保险、意外伤害保险等险种，为实体经济稳定运行提供风险保障。重点发展与公众利益关系密切的环境污染、食品安全、医疗责任、校园安全等领域的责任保险，充分发挥保险业辅助社会治理作用。推动完善大病保险制度，提高大病保险承办质量和统筹层次，推动大病保险政策向建档立卡贫困人群的倾斜，形成基本医保、大病保险、社会救助等衔接机制。在总结试点经验基础上，推进税优健康保险在全国推广。积极推动个人税收递延养老保险试点政策出台并落地实施。鼓励保险公司创新开发产品，开展地方试点，准确把握社会需求，扩大承保覆盖面。指导保险公司提升理赔服务水平，切实化解矛盾纠纷，降低实体经济运行成本，共同参与和谐社会建设。

（二）完善农业风险管理机制，推动中国特色农业现代化。持续推进农业保险扩面、提标、增品，开发满足新型农业经营主体需求的保险产品，采取以奖代补方式支持地方开展特色农产品保险。开展农产品价格指数保险试点，探索建立农产品收入保险制度，稳步扩大“保险＋期货”试点，利用保险业务协同优势，运用农产品期货、期权等工具对冲有关风险。推进支农支小试点，探索支农支小融资模式创新，通过保险资产管理产品直接对接农户、农业合作社、小微企业和个体经营者的融资需求，丰富农业风险管理工具。完善农业保险大灾风险分散机制和农业再保险体系，持续助力现代农业发展。

（三）增强保险增信作用，助力小微企业融资和出口企业“走出去”。大力发展普惠金融，持续推动小额贷款保证保险业务发展，指导完善“政银保”模式运行机制，为小微企业融资提供保险增信服务，助力缓解小微企业融资难、融资贵问题。稳步推动短期出口信用保险发展，充分发挥信用保险功能作用，扩大信用保险覆盖面，支持我国外贸稳定增长，增强我国出口企业竞争力，为出口企业提供收汇风险保障。支持中长期出口信用险和海外投资险业务发展，促进我国企业“走出去”和“一带一路”建设。

（四）发挥保险产品和资金优势，推动健康和养老产业发展。鼓励创新养老保险产品，发展多样化医疗健康保险服务。支持保险资金参与医疗、养老和健康产业投资，支持保险资金以投资新建、参股、并购等方式兴办养老社区，增加社会养老资源供给，促进保险业和养老产业共同发展。

三、大力引导保险资金服务国家发展战略

（五）支持供给侧结构性改革。紧紧围绕供给侧结构性改革和“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大重点任务，积极发挥保险资金融通和引导作用。支持保险资产管理机构发起设立去产能并购重组基金，促进钢铁、煤炭等行业加快转型发展和实现脱困升级。支持保险资金发起设立债转股实施机构，开展市场化债转股业务。支持保险资产管理机构开展不良资产处置等特殊机会投资业务、发起设立专项债转股基金等。

（六）支持“一带一路”建设。推动保险机构不断提升境外投资能力，支持保险资金参与“一带一路”沿线国家和地区的重大基础设施、重要资源开发、关键产业合作和金融合作。支持保险资金为“一带一路”框架内的经贸合作和双边、多边的互联互通提供投融资支持，通过股权、债权、股债结合、基金等形式为大型投资项目提供长期资金支撑。鼓励中资保险机构“走出去”,在“一带一路”沿线国家或地区布局，为“一带一路”建设提供保险保障服务。

（七）支持国家区域经济发展战略。鼓励保险资金服务京津冀协同发展、长江经济带以及西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先等区域发展。支持保险资金对接国家自贸区建设和粤港澳大湾区等城市群发展的重点项目和工程。积极引导和支持保险资金参与雄安新区建设，探索新的投融资机制，对于新区的交通基础设施、水利、生态、能源、公共服务等重大项目给予长期资金支持。

（八）支持军民融合发展和《中国制造2025》。鼓励保险资金服务军民融合发展，积极探索保险资金参与军工产融合作模式，支持保险机构和军工企业共同发起设立保险军民融合发展基金。鼓励保险资产管理机构发起设立支持制造业创新发展、兼并重组和转型升级的债权计划、股权计划和股权投资基金等金融产品，更好服务《中国制造2025》各项任务。

（九）推进保险资金参与PPP项目和重大工程建设。支持符合条件的保险资产管理公司等专业管理机构，作为受托人发起设立基础设施投资计划，募集保险资金投资符合条件的PPP项目。在风险可控的前提下，调整PPP项目公司提供融资的主体资质、信用增级等监管要求，推动PPP项目融资模式创新。鼓励保险资金投资关系国计民生的各类基础设施项目和民生工程，逐步完善投资计划监管标准，放宽信用增级要求和担保主体范围，扩大免增信融资主体数量，创新交易结构，精准支持对宏观经济和区域经济具有重要带动作用的重点项目和工程。

四、不断创新保险业服务实体经济形式

（十）创新保险扶贫基金，助力国家脱贫攻坚战略。推进中国保险业产业扶贫投资基金，积极探索引导保险资金通过市场化产业投资开展对贫困地区的精准扶贫。设立中国保险业扶贫公益基金，创新保险产品对贫困人口的精准扶贫。积极发挥中国保险投资基金和上海保险交易所服务国家脱贫攻坚战略的平台作用。

（十一）创新再保险和巨灾险业务模式，为实体经济保驾护航。发挥再保险创新引领作用，建设区域性再保险中心，加大再保险对国家重点项目的大型风险、特殊风险的保险保障。发展巨灾保险，支持保险资产管理机构作为受托人，通过资产支持计划等形式开展巨灾保险风险证券化业务。

（十二）完善新技术、新业态保险服务，支持实体经济创新战略。研究开展专利保险试点工作，分散科技企业创新风险，降低企业专利维权成本，为科技企业自主创新、融资、并购等提供全方位的保险服务。推广首台（套）重大技术装备的保险风险补偿机制，会同财政部、工信部修订首台（套）重大技术装备指导目录，研究深化首台（套）重大技术装备试点。研究启动新材料首批次应用保险补偿机制试点，促进企业创新和科技成果产业化。落实“互联网+”行动，鼓励保险机构围绕互联网开展商业模式、销售渠道、产品服务等领域的创新，更好满足不同层次实体经济的风险管理需求。

五、持续改进和加强保险监管与政策引导

（十三）逐步调整和优化比例及资本监管。注重风险实质判断，动态审慎调整投资资产的分类和资本要求。对于基础资产为国家政策明确支持的基础设施、保障房、城镇化建设等项目，且具有保证条款的股权计划和私募基金，研究调整其所属的大类资产类别和优化偿付能力资本要求。研究保险资金投资金融产品的监管比例，按照基础资产属性实施穿透性监管。

（十四）积极推进差异化监管和分类监管试点。研究推进差异化监管，对于经营运作稳健、资产负债管理科学、投资管理能力优良的保险机构，支持其开展各类创新试点业务。研究建立保险资金非重大股权投资负面清单制度，支持保险机构根据资产负债匹配和偿付能力状况自主选择所投资未上市企业的行业范围。对于保险资金投资国家发展战略和国家重大工程的项目和产品，在政策上给予适度倾斜，在产品注册、备案、审核等环节给予优先支持。

（十五）着力防范和化解重点领域风险隐患。切实强化风险防范和监管，加强对重点风险领域和重点公司的风险预警，落实风险责任和责任追究机制。严格规范和治理违规开展关联交易、利益输送等行为，抑制产融无序结合和资金脱实向虚。坚持去杠杆、去嵌套、去通道导向，引导保险资金秉承价值投资、长期投资和稳健投资原则，为国家战略和实体经济提供长期稳定的优质资金。加强金融监管协调，防范风险跨行业传递，牢牢守住不发生系统性风险底线。

 

中国保监会

2017年5月4日