城市更新合法用地及其他违法土地详述

   《深圳市城市更新办法》与《深圳市城市更新办法实施细则》中均未规定拆除重建类更新单元内权属清晰的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例（下简称合法用地比例），但实际操作中这却是很多开发商的拦路虎。作为城市更新关键指引的《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施的通知》（下简称《暂行措施》），前后三个版本均明确要求了合法用地比例。从最初的“不低于70%”到目前的“应当不低于60%。合法用地比例不足60%但不低于50%的，拆除范围内的历史违建可按规定申请简易处理，经简易处理的历史违建及其所在用地视为权属清晰的合法建筑物及土地。位于探索实施土地开发创新模式的坪山中心区范围的，其拆除范围内合法用地比例应当不低于50%。”从三版《暂行措施》的规定可以看出深圳政府一直在根据实际情况调整规定，希望通过政策调控使城市更新既能有计划的供应土地，又能解决深圳违法土地多的现状。

划定拆除重建类更新单元时难免存在合法用地比例不够的情况，笔者提供法律服务的城市更新项目中也有很大一部分存在该问题。解决问题首先要了解问题，只有在知道了哪些是合法用地，怎么样才能变成合法用地之后，才能根据具体情况选择“调入非农指标”、“申报历史遗留违法建筑”、“缩小更新单元面积”等途径解决。笔者对涉及到的政策法规进行了详细梳理，就五类合法用地及其他违法土地处置的相关问题总结如下：

一、合法国有土地

合法国有土地是指具有合法用地手续的土地，包括已签订土地使用权出让合同的用地和已办理房地产权登记的用地。该类型用地有房地产权证书，权属清晰易辨，多为原特区内商业用地、旧工业用地。

二、城中村用地

   城中村用地不是指平常生活中所说的房租便宜环境差的“城中村”所占用的土地，而是指深圳城市化过程中依照有关规定由原农村集体经济组织的村民和继受单位保留使用的非农建设用地的建成区域，或者根据申请人提供的材料可落实并核销非农建设用地、征地返还用地指标的用地。主要包括：

1、 原特区内（福田、罗湖、盐田、南山）划给农村集体股份公司的用地红线

1984年后，数十万外来务工人员涌入深圳特区，促使大量原村民使用集体土地建设私房出租。为规范原特区内原村民建设行为，减少违法占地，1986年6月27日,深圳市政府出台《关于进一步加强深圳特区内农村规划工作的通知》（深府办［1986］411号），对农村建设状况进行调查和清理，并由原市国土局按城市总体规划的要求，开展了农村合法建设用地控制线的划定工作，即原特区内划给农村集体股份公司的用地红线。

实践中特区内部分城中村所持有的“用地红线”为加盖国土部门红线图章的用地范围及坐标图，或者注明权属和界址点坐标的其他证明文件等。在城市更新项目土地、建筑物信息核查时，可在内部国土信息登记系统中进行查实和确认。

2、宝安、龙岗两区1993年和2004年以后划定的非农建设用地

非农建设用地，是指在深圳城市化进程中，集体土地转为国有土地后，政府为满足原农村集体经济组织继受单位生产生活需要，促进其经济可持续发展，根据《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（简称“深府[1993]283号文”）、《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（简称“深府[2004]102号文”）及其他规定在宝安、龙岗所划定的非农建设用地。

非农建设用地按照用地性质划分为工商用地、居民住宅用地和公共设施用地，划定标准为：按照各行政村在一九九三年一月一日公安部门登记的户数和常住人口数，工商用地100平方米/人；居住用地100平方米/户，建设面积不超过480平方米；公共设施用地200平方米/户。

非农建设用地参与城市更新各区均已出台管理暂行办法，需要按照规定的程序办理相关手续。特别提醒注意的是，开发商若与村股份公司合作城市更新项目，首先要核实村股份公司是否合法取得并持续拥有非农建设用地使用权，原核准的非农建设用地用途、面积等，最低也要保证合法用地比例达标。笔者就曾遇到过开发商未核实上述相关信息，与村股份公司签订了10万平方米土地的合作框架协议，投入了大量费用之后发现仅有1万平方米合法用地，且村股份公司也不能提供非农建设用地指标，陷入了进退两难的境地。

3、 征地返还用地

征地返还用地，指根据有关法律法规和政策规定，政府征收原农村集体所有的土地后，为促进原农村集体经济组织可持续发展，返还给其的建设用地。包括已落实的征地返还用地以及依据相关文件确定以土地安置方式解决征地遗留问题而进行的土地安置。

深圳经济特区成立至1988年，征地多是以货币补偿为主。但由于土地开发价值提高和原村民可开发用地的日益减少，原村民越来越倾向于征地置换补偿。1989年，深圳市出台了《关于深圳经济特区征地工作的若干规定》，提出了深圳经济特区征地拆迁补偿办法，并首次提出，可根据土地被征用村庄的大小、征地数量，优先免地价划拨一块土地，供被征地单位兴建经营性的商业、服务楼宇，以发展生产。1993年7月广东省出台了《广东省征地管理规定》，提出“市、县国土部门在实施征地时，应对被征地单位发展经济和改善生活所需的用地做出统筹安排，一般可按不超过所征用土地面积的百分之十留出土地，由被征地单位按规定统一安排使用。”这些文件为征地返还用地提供了依据。

2000年到2002年，广东省、深圳市先后废止旧规出台新规，取消征地返还用地的补偿，明确补偿方式为货币补偿。2004年之后，征地补偿以处理历史遗留问题为主。2015年9月10日，深圳市出台《关于征地安置补偿和土地置换的若干规定（试行）》，2016年6月，深圳市规土委颁布实施《<关于征地安置补偿和土地置换的若干规定（试行）>实施细则》，规定了“征地安置补偿，是指在征收原农村集体经济组织土地的过程中遗留下来的安置和补偿问题”。

三、旧屋村用地

旧屋村，是指市政府《关于发布〈深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法〉的通知》（深府[1993]283号）实施前已经形成且现状仍为原农村旧（祖）屋的集中居住区域。为旧屋村生活服务的礼堂、祠堂、农贸市场、公厕等公共服务设施在《通知》实施前已经建成的，纳入旧屋村范围。按照《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》等规定已办理房产证的私房在《通知》实施前已经建成的，可纳入旧屋村范围。根据《暂行措施》（十二）扩大旧屋村政策适用范围规定“福田、罗湖、盐田、南山等区在1992年6月18日市政府《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》实施前已经形成的原农村旧（祖）屋的集中分布区域，适用城市更新旧屋村有关政策。”

认定程序中283号文实施前已有测绘成果的，以最后测绘成果为依据；283号文实施前没有测绘成果的，以实施后最早测绘成果提出范围。实际操作中，也存在以1994年地形图为准的情况。

四、已纳入房地产权登记历史遗留问题处理的有关用地

按照《关于印发深圳市处理房地产登记历史遗留问题若干规定的通知》深府（2004）193号、《深圳市人民政府关于加强房地产登记历史遗留问题处理工作的若干意见》深府（2010）66号文件，地上建筑物已取得规划确认文件和土地权属证明文件的用地；或符合补办规划确认文件和土地权属证明文件要求的用地。

房地产权登记历史遗留问题处理的有关用地包含：（1）深圳市1982年7月前建成或竣工的房地产；（2）特区内1982.8-1988.1前建成或竣工的房地产；（3）宝安、龙岗两区1993.7.14前建成或竣工的房地产；（4）2004年11月12日深府（2004）193号文实施之前，已批准预售且已实际销售，未经批准改变用途、加建、超建的房地产；（5）依照当时房改政策批准房改或者市、区住房主管部门出售，未完善相关手续的政策性住房；（6）已取得房屋所有权证或者房地产代用证，但未完善用地或者建设手续的房地产。

五、经处理的历史遗留违法用地

经处理的历史遗留违法用地根据处理文件的不同分为两类：

1、经2001年出台的《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》（俗称“两规”）处理的违法私房和生产经营性用房土地。历史遗留违法私房和生产经营性用房是指《深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定》公布实施以前，即1999年3月5日以前违反规划、土地等有关法律、法规的规定所建的私房和生产经营性用房。符合“两规”处理条件的房屋经过规土委、建设、公安消防等政府部门处理，并根据房屋具体情况补交地价与罚款后确认产权，发放房地产证书。实际操作中，两规处理的用地需凭《处理决定书》和房地产证纳入合法用地。

2、按照2009年出台的《深圳市人大常委会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》及2014年出台的《深圳市人大常委会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定试点实施办法》（俗称“新两规”或“三规”）处理的历史遗留违法用地。除了非原村民所建的住宅类违法建筑以及以房地产开发为目的的未经批准建设的住宅类非法建筑（俗称小产权房）外，不存在严重安全隐患，不严重影响城市规以及未占用国有已完成征转补偿的用地，2009年6月2日前已建的各类违法建筑均可申报，包括：住宅类违法建筑、生产经营性违法建筑、商业办公类违法建筑、公共配套类违法建筑，具有多种用途的违法建筑、其他用途的违法建筑。

“三规”首次提出了简易处理程序，“对于已列入城市更新年度计划的城市更新单元内、不属于应当依法予以拆除或者没收的历史遗留违法建筑，由区查违办核发《农村城市化历史遗留违法建筑简易处理通知书》，历史遗留违法建筑当事人或者管理人按要求缴清地价和罚款后，在城市更新过程中视为已经处理确认的建筑物”，而《暂行措施》规定“合法用地比例不足60%但不低于50%的，拆除范围内的历史违建可按规定申请简易处理”，因此笔者认为“三规”简易处理历史遗留违法用地非常值得关注，且有可能会成为部分合法用地比例不足的城市更新项目的突破口。

“三规”试点于2014年4月实施，2015年6月停止，首批试点区域为1个街道12个社区，包括坪山新区坑梓办事处、南山区西丽街道新围社区、宝安区沙井街道共和社区等。但因为简易处理程序要求历史违建需先经过规划国土部门的规划土地审查，确认不属于严重影响现行城市规划，导致试行效果不佳。据报道，山厦社区历史遗留问题违建共1444处，通过初审的仅58栋，真正符合规土部门要求的仅3栋。

试点停止后，深圳市政府总结试点经验，在2015年11月形成《深圳市人大常委会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定试点实施办法》（修订建议稿），该稿中对简易程序做了进一步简化，不再需要经过规划国土部门审查，街道办初审后即可移交查违办处理，很大程度的提高了历史违建土地成为合法用地的比率。遗憾的是该规定目前尚未出台，感兴趣的读者可以关注本公众号，政策出台后笔者将及时整理推送给大家。

六、权属不清土地的处理

《暂行措施》（十一）完善历史用地政策规定：对于经批准纳入城市更新计划的城市更新区域内未签订征（转）地协议或已签订征（转）地协议但土地或者建筑物未作补偿，用地行为发生在2007年6月30日之前，用地手续不完善的建成区，可按照以下规定进行历史用地处置：

　　1、原农村集体经济组织继受单位自行理清处置土地范围内的经济关系。进行拆除重建的，应当自行拆除、清理地上建筑物、构筑物及附着物等。

　　2、继受单位应当与政府签订完善处置土地征（转）用手续的协议，政府不再另行支付补偿费用。

3、对于一般更新单元的拆除重建类项目，政府将处置土地的80%交由继受单位进行城市更新，其余部分纳入政府土地储备。在交由继受单位进行城市更新的土地中，应当按照《办法》和《实施细则》要求将不少于15%的土地无偿移交给政府纳入土地储备。

4、对于拆除重建类项目，处置后的土地可以通过协议方式出让给项目实施主体进行开发建设，其分摊的建筑面积按照改造后的功能和土地使用权使用期限以公告基准地价标准的110%计收地价（其中的10%为对历史用地行为的处理）。

七、已完成征地手续的清退用地

清退用地，是指已完成征转及补偿手续，因规划实施等原因确需划入城市更新单元拆除范围，由城市更新项目实施主体负责清退的国有未出让用地。该部分土地已完成征转地手续，但因为各种原因被非法占用，如确需纳入城市更新单元，开发商需理清用地范围内的经济关系，自行拆除、清理地上建筑物、构筑物及附着物，并将所有清退用地应当无偿移交给政府。更新单元内存在清退用地的，可按比例适当核减应移交的公共利益用地面积，且可将清退用地内15%的移交土地建筑面积转移给实施主体。

城市更新项目涉及的金额巨大，问题又大多复杂难辨，介入应谨慎行事。建议进行全面调查，详细了解土地、建筑物的权属状况，结合各区政策做到对各个地块的处置心中有数，并委托专业律师参与实际操作。