深圳建协法律顾问 、广东联建律师事务所主任 顾东林

 

2016年3月13日，深圳市罗湖区住房和建设局通过竞争性谈判招标确定深圳市天健（集团）股份有限公司作为深圳市罗湖“二线插花地”棚户区改造项目管理服务商之后，深圳市拉开了棚户区改造序幕。那么，棚户区改造与城市更新之间到底有哪些主要区别呢？作为罗湖“二线插花地”棚户区改造法律服务提供者，笔者从四个方面简要介绍两者之间的区别，以求教专家学者：

一、法律依据不同

目前，国家从上到下推行棚户区改造的依据主要是一些政策和文件依据，而没有制定专门的法规规章。具体为：1、住房和城乡建设部等五部委《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）；2、国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）；3、广东省人民政府《关于加快棚户区改造工作的实施意见》（粤府〔2014〕2号）；4、国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）；5、财政部《关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》（财综[2015]57号）；6、深圳市住房和建设局《深圳市棚户区改造项目界定标准》（深建规〔2016〕9号）。

而城市更新方面，2009年12月深圳市人民政府即以政府规章形式颁布了《深圳市城市更新办法》（深府第211号令），2012年1月又以政府规范性文件发布了《深圳市城市更新办法实施细则》（深府[2012]1号）。为贯彻落实这两个规定，深圳市规划和国土资源委员会与各区城市更新主管部门还发布了一系列配套性文件，如《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引（试行）》、《深圳市城市更新单元规划审批操作规则》、《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》、《深圳市福田区拆除重建类城市更新单元实施办法》、《罗湖区老旧住宅区城市更新若干规定（试行）》等等。

二、适用范围不同

《深圳市棚户区改造项目界定标准》规定，（在深圳）棚户区改造项目是指位于深圳市范围内使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等危旧住宅、住宅区和城中村改造项目，主要包括以下区域（含已纳入城市更新计划的改造项目）：

（一）房屋结构简易，影响城市规划实施和有碍城市景观，使用年限超过30年的危旧房屋；

（二）按照《房屋完损等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》（JGJ125—99)，经专业机构评定属于危险房屋或严重损坏房屋；

（三）房屋使用功能不全，包括房屋室内空间和设施不能满足安全和卫生要求（无集中供水、无分户厨卫）；

（四）排水、交通、供电、供气、通信、环卫等配套基础设施不齐全或年久失修；

（五）位于二线插花地斜坡类地质灾害易发区，存在安全隐患，建筑密度较大，房屋破旧拥挤，消防设施不健全，道路狭窄，电气线路老化、电气安装不规范等。

《深圳市城市更新办法》规定，城市更新是指由符合本办法规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）内具有以下情形之一的区域，根据城市规划和本办法规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动：

（一）城市的基础设施、公共服务设施亟需完善；

（二）环境恶劣或者存在重大安全隐患；

（三）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响城市规划实施；

（四）依法或者经市政府批准应当进行城市更新的其他情形。

综合相关规定，申报城市更新的具体条件是：占地面积超过1万平方米；用地合法比例超60%；地上产权人有改造意愿，单个地块业主应达2/3，多个地块中有效地块占申报范围的80%以上，城中村应由股东大会表决；符合城市规划；确保用于城市基础设施、公共服务设施或其它城市公共利益项目建设的用地应大于3000平方米且不小于拆迁范围用地面积的15%；项目位于生态控制线外；旧住宅区建成时间至少20年（城中村不受年限限制）；更新区域5年以内未做过综合整治；不属于土地整备项目。

从上述规定可以看出，棚户区改造和城市更新适用范围有交叉，住宅区和城中村既可以采用棚户区改造模式，也可以采用城市更新模式。

三、实施主体不同

国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》规定，市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议；构建多元化棚改实施主体，鼓励多种所有制企业作为实施主体承接棚改任务。

《深圳市城市更新办法实施细则》第三十三条规定，拆除重建类城市更新项目的实施方式主要包括：（一）权利主体自行实施。包括项目拆除重建区域内的单一权利主体自行实施，或者多个权利主体将房地产权益转移到其中一个权利主体后由其实施。（二）市场主体单独实施。项目拆除重建区域内的权利主体将房地产权益转移到非原权利主体的单一市场主体后由其实施。（三）合作实施。城中村改造项目中，原农村集体经济组织继受单位可以与单一市场主体通过签订改造合作协议合作实施。（四）政府组织实施。政府通过公开方式确定项目实施主体，或者由政府城市更新实施机构直接实施。涉及房屋征收与补偿的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定执行。实践中，拆除重建类城市更新项目多采用市场主体单独实施方式。

根据前述规定，政府和企业都可以成为棚户区改造和城市更新实施主体。但实践中，由于公共利益和公共安全特性，棚户区改造一般由政府主导，属于政府行为，只是由政府招标确定某个国有企业作为实施主体，国有企业只收取有限的服务费用，不获取其他或额外经济利益。而城市更新则由开发商主导，属于市场行为，遵循市场法则，由开发商获取商业利益。

此次深圳罗湖“二线插花地”棚户区改造项目由罗湖区政府和龙岗区政府主导，并设立罗湖棚改现场指挥部具体实施。深圳市天健（集团）股份有限公司作为项目管理服务商，负责完成棚户区改造全部事务性工作，包括但不限于协助政府部门完成拆除安置的房屋查丈、谈判签约、房屋拆除、回迁安置，开发建设（规划、设计、工程建设等）、项目移交等。该项目涉及社会资源公共配套与保障性安居工程建设，不属于房地产开发项目，天健公司只按投资额的6%收取服务费用。

而深圳市目前最大的旧改项目——大冲村改造项目（占地面积达68.4万平方米，总建筑面积近300万平方米）采用城市更新模式，属于房地产开发项目，由华润置地（深圳）有限公司负责实施。项目包括一栋300米高的标志性写字楼及附属办公楼、一座五星级酒店，两座四星级酒店、一座18万平方米的超大型shoppingmall和规模达228万平方米的商务公寓及住宅，市场逐利行为明显。

四、改造程序不同

《深圳市城市更新办法》和《深圳市城市更新办法实施细则》以及配套性文件对城市更新的程序进行了明确的规定，包括意愿征集、城市更新单元规划制定计划申报、城市更新单元规划审批、制定更新单元的实施方案、搬迁补偿安置协议的签订、实施主体确认、预售及规划验收、回迁安置等等。

现有棚户区改造政策与文件并没有对棚改程序作出明确规定，现实中只有参照城市更新甚或政府征收程序进行，如房屋查丈、房屋评估、谈判签约、房屋拆除、开发建设、项目移交、回迁安置等。而棚改项目的确定、权利人信息公示与异议处理等重要内容并无章可寻。

另外，棚户区改造和城市更新在补偿标准和项目融资等方面也有所区别。

2014年3月5日，国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会第二次会议上作《政府工作报告》时曾承诺，2014年要改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村。但2013—2014年全国改造各类棚户区住房仅820万套、农村危房532万户（截至2014年底，全国共改造各类棚户区住房2080万套、农村危房1565万户），与国务院之前确定的目标相比，差距甚大。这迫使各级政府势必会加大城镇棚户区和城中村改造力度。 

由于城市更新采用市场运作，碰到“钉子户”后进度难以保证（如深圳益田木头龙项目），而棚户区改造模式系由政府主导，进度有保证，估计深圳今后棚户区改造模式在总结经验的基础上将会越来越多地被采用、推广。